Article de blog 53/2023

Un actif à double usage est relativement simple en théorie : il s’agit d’un actif qui présente intrinsèquement un potentiel pour les civils. et applications militaires simultanément. Cette caractéristique n’est nulle part plus importante que dans l’industrie spatiale, au sein de laquelle on peut dire que la grande majorité des actifs possèdent une telle nature de « double usage ».

Dans le contexte des efforts déployés par l’UE pour mieux réglementer et stimuler l’industrie spatiale européenne face aux préoccupations et à la concurrence externes (et internes) pressantes, cela pourrait toutefois entraîner de nombreuses difficultés juridiques. Le traité de Lisbonne est relativement peu accommodant pour la gouvernance supranationale de ces actifs sensibles à double usage, car il comporte une division fondamentale entre les compétences civiles (gouvernées principalement de manière supranationale) et les compétences de défense/sécurité (gérées principalement de manière intergouvernementale).

Ce billet de blog explorera donc brièvement pourquoi la nature à double usage des actifs spatiaux, combinée à l’architecture juridique particulière du Traité de Lisbonne, peut compliquer ou entraver les projets de l’UE en faveur d’une gouvernance spatiale élargie et approfondie. Cela peut rendre certaines actions (dans leur contexte nécessaires) totalement irréalisables, ralentir le processus législatif ou nécessiter la dilution des initiatives législatives, et donc une efficacité diminuée, afin de garantir qu’elles puissent être promulguées.

Les actifs à double usage plus en profondeur

Il faut d’abord examiner de manière un peu plus détaillée ce qu’est un système à double usage. Il s’agit, à la base, d’un atout susceptible d’avoir des applications civiles ou militaires – mais il existe des degrés de nuance quant au poids relatif attribué aux deux types d’applications.

Par exemple, les actifs peuvent être spécialement conçu destinés à une application militaire, mais possèdent des propriétés qui les rendent adaptés à un usage civil en tant qu’application secondaire (et vice versa). Ils peuvent constituer des éléments critiques civil infrastructures, mais il leur reste encore quelques militaire applications dans des circonstances très spécifiques (par exemple l’utilisation du système Starlink de SpaceX par l’armée ukrainienne). Il convient également de faire une différence entre les actifs à double usage eux-mêmes et les services ou autres actifs qui peuvent en dépendre. Prenons par exemple le système GPS américain (en fait, à l’origine un système militaire américain). Bien que ses satellites restent des systèmes à double usage, des garanties sont en place pour garantir que les puces qui utilisent le signal des satellites ne deviennent pas des systèmes à double usage ; Tout appareil utilisant une puce GPS refusera de fonctionner s’il dépasse une certaine altitude et/ou une certaine vitesse.empêcher leur utilisation dans les armes à distance. Les satellites GPS n’ont pas perdu leur caractère à double usage ; le périphérique de l’utilisateur final n’a pas pu en devenir un.

Malgré ces nuances, plus étoffées en droit international, il existe parfois peu de différences de traitement entre elles sur le plan juridique direct. Le but de ces observations est de souligner que la catégorisation des actifs de nature militaire et civile est inextricablement liée et difficile à séparer. En conséquence, indépendamment du fait que des actifs spécifiques soient principalement utilisés à des fins civil à des fins militaires, ils peuvent néanmoins tomber sous le terme de « double usage » au même titre que les actifs militaristes plus innés (et spécifiquement conçus).

Difficultés de prendre en compte les actifs « à double usage » dans le cadre du traité de Lisbonne

De tels actifs à double usage ne s’intègrent pas particulièrement bien dans le cadre du traité de Lisbonne. Bien qu’il ait aboli la structure en piliers des traités précédents, le traité de Lisbonne maintient une distinction claire entre les compétences et fonctions « civiles » et « défense/sécurité ».

Les compétences civiles, qui constituent la grande majorité des compétences conférées de quelque manière que ce soit à l’Union, sont majoritairement régies de manière supranationale. Les capacités non civiles (y compris militaires, de défense et de sécurité) sont cependant régies principalement de manière intergouvernementale (dont la nature n’est pas diminuée même si cela se produit au sein de la structure « supranationale » de l’Union). Fondamentalement, la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), pièce maîtresse de l’action de sécurité et de défense de l’UE, est majoritairement intergouvernementale dans son processus décisionnel.

Cela n’est bien sûr pas surprenant ; la défense et la sécurité d’un État, réalisées à travers les médias militaires et de politique étrangère, sont au cœur même de sa souveraineté. Toutefois, le fait que les systèmes spatiaux chevauchent simultanément les deux côtés de cette division signifie que la capacité de l’Union à agir est donc intrinsèquement floue, en particulier sans une séparation plus poussée entre les différents « degrés » de la nature de défense/sécurité des ressources spatiales de manière significative. chemin. Les compétences conférées pour les domaines « civils » sont bien plus étendues que celles conférées pour la sécurité/défense.

Les observations ci-dessus se reflètent dans la jurisprudence de la Cour de justice de l’UE (CJUE). La Cour a interprété les compétences de l’Union de manière large. En conséquence, il a essentiellement déclaré dans le Insinööritoimisto InsTiimi Oy cas où les produits ou actifs à double usage doivent être traités comme « militaires » (aux fins de l’application, dans ce cas, de l’article 346 du TFUE qui autorise des exceptions aux obligations de l’UE) vis-à-vis « appareil de sécurité essentiel ») uniquement si ces actifs « à double usage » sont spécialement conçu être destiné à une application militaire (paragraphes 39 et 41). L’objectif réel de l’utilisation a peu d’influence sur cette détermination. La formulation de la Cour attribue clairement au droit de l’Union une compétence sur tout ce qui n’est pas construit dès le départ comme un appareil militaire, avec l’intention initiale d’être utilisé comme tel.

Cette approche absolutiste annule presque entièrement la désignation d’un bien « à double usage », étant donné que seuls les appareils spécifiquement militaires peuvent tomber sous le coup de l’exception de l’article 346 (du moins dans le contexte de la Insinööritoimisto InsTiimi Oy cas). Mais en laissant cette préoccupation de côté, le point le plus important est que puisque, comme expliqué, il existe peu de moyens juridiques de différencier les différents « degrés » d’actifs à double usage (et puisque la Cour considère tout ce qui n’est pas spécifiquement militaire comme relevant de la compétence de l’Union) , une multitude d’actifs spatiaux pourraient être concernés. Le dispositif en jeu dans le Insinööritoimisto InsTiimi Oy le cas était simplement un équipement à platine tournante utilisé dans les tests électromagnétiques. Ces éléments, bien qu’utiles, sont bien moins importants pour les armées des États membres que les infrastructures spatiales ; dont les armées modernes dépendent fortement, et dont une grande partie est considérée comme à double usage par le règlement 2021/821 de l’UE (le règlement sur le contrôle des exportations de produits à double usage).

Si le tribunal devait traiter les actifs spatiaux à double usage de la même manière qu’il l’a fait pour les équipements à platines tournantes (ou si la Commission les traitait de la même manière sur cette base lors de l’introduction de la législation) dans d’autres contextes, il pourrait assumer de tels actifs à double usage, car ils ne sont peut-être pas entièrement « militaires », et relèvent donc entièrement des compétences de l’Union. Il va de soi que les États membres s’opposeraient avec véhémence à ce qui pourrait être décrit comme une montée en puissance de la compétence de l’UE sur leurs ressources militaires essentielles en les assimilant à des ressources civiles. Bien sûr, cela ne sera pas aussi simple que cela – mais néanmoins, la question globale reste en suspens et pourrait donner lieu à des différends entre l’Union et les États membres quant à savoir qui a compétence pour réglementer.

Les conséquences pour l’effort spatial européen

Le résultat potentiel de ce qui précède est que la réglementation supranationale, même des efforts spatiaux civils, liés aux intérêts militaires, peut être maintenue hors de portée d’un niveau de décision (supranational) supérieur, empêchant ainsi l’harmonisation/défragmentation du secteur. Même si l’Union voulait (comme cela est évident) réglementer certains aspects de l’industrie spatiale civile et de la politique industrielle, elle devrait donc potentiellement réglementer indirectement des parties essentielles de l’infrastructure de défense des États membres, selon la jurisprudence actuelle. Les États membres, très protecteurs de leur souveraineté (et donc aussi de leurs fonctions militaires), ne souhaitent pas conférer à l’Union compétence ou contrôle sur leurs infrastructures militaires (ou leur production), et peuvent émettre de sérieuses réserves à l’égard d’une telle démarche. Cela pourrait donc exclure certaines dispositions de grande envergure (mais sans doute nécessaires). Une alternative est que l’Union introduise effectivement une réglementation, mais d’une nature qui n’a pas (ou moins) de conséquence sur le contrôle global exercé par les États membres sur ces infrastructures ; diluer la réglementation pour apaiser leurs préoccupations en matière de sécurité souveraine.

L’un ou l’autre aspect signifie que l’UE est empêchée d’agir comme elle le devrait compte tenu des pressions mondiales susmentionnées et de sa propre autonomie stratégique. Étant donné que la défragmentation du secteur spatial européen est de plus en plus considérée comme essentielle pour son autonomie stratégique et sa compétitivité à long terme, cela constitue un obstacle potentiellement sérieux pour l’avenir de l’effort spatial européen. En effet, l’UE est déjà extrêmement limitée dans ses compétences spécifiques à l’espace en vertu de l’article 189, paragraphe 2, du TFUE (qualifiées également par l’article 4, paragraphe 3, du TFUE), et est confrontée à d’autres problèmes constitutionnels. Mais la protection susmentionnée des fonctions de sécurité souveraine des États membres signifie qu’il peut également être difficile de trouver une « compétence indirecte » (telle que l’article 114 ou 207 du TFUE). C’est une chose à laquelle l’Union est devenue très habituée, invoquant souvent des accusations de « dérive des compétences » – mais de tels cas n’ont jamais porté sur un appareil aussi sensible (fondamentalement de nature militaire) que celui des ressources spatiales. S’appuyer sur de telles compétences indirectes peut s’avérer très difficile – et un cadre réglementaire cohérent hors de portée. En effet, c’est la nature à double usage des actifs spatiaux qui explique en grande partie pourquoi les compétences directes conférées à l’Union en matière d’activités spatiales sont si limitées en premier lieu.

Conclusion

Le Traité de Lisbonne limite clairement les appareils militaires ou de défense/sécurité à la seule régulation intergouvernementale. Les biens spatiaux, qui ont fondamentalement un double usage et sont donc de nature à la fois civile et militaire, sont concernés par cette distinction. Et ce, même si l’utilisation et la finalité directes et les plus courantes de ces appareils sont de nature civile. La réglementation (supranationale) nécessaire des affaires spatiales est ainsi rendue bien plus difficile, même si elle est nécessaire. L’industrie spatiale européenne pourrait en souffrir. L’énigme du double usage représente donc un problème juridique difficile pour l’effort spatial européen, et la manière dont il pourrait être résolu n’est pas claire. Une catégorisation plus spécifique des systèmes à double usage dans la jurisprudence contribuerait certainement dans une certaine mesure à y parvenir.

Le premier test de la manière dont les institutions européennes peuvent faire face à ce dilemme pourrait avoir lieu l’année prochaine – lorsque les nouvelles réglementations européennes sur le droit spatial et la gestion du trafic spatial devraient être publiées. L’approche choisie par l’UE à cet égard pourrait avoir des conséquences bien au-delà du seul secteur spatial et pourrait influencer de manière significative le développement de la politique de défense sur l’ensemble du continent si, bien que cela soit peu probable, les États membres accordent à l’Union plus de latitude législative que prévu.

Cet article est basé sur des recherches effectuées à la Space Court Foundation et affiné après sa présentation au ministère allemand de la Défense, devant un public de responsables de la défense des États membres et des institutions européennes, en novembre 2023.