Pendant trois longs jours après le tremblement de terre de la semaine dernière dans le sud de la Turquie, des milliers de personnes dans le nord-ouest de la Syrie sont restées coincées sous les décombres, sans l’aide de l’ONU. La route traversant la Turquie jusqu’au point de passage frontalier entre le sud de la Turquie et le nord-ouest de la Syrie, Bab al-Hawa, a été endommagée. Bien que, pour citer l’analyste syrien de l’International Crisis Group, Dareen Khalifa, « il existe un million de routes vers la Syrie », Bab al-Hawa était le seul point de passage que – en janvier – le Conseil de sécurité avait autorisé l’ONU à utiliser. Pendant ce temps, le régime d’Assad n’autorisait pas des livraisons d’aide suffisantes dans le nord-ouest de la Syrie, tenue par l’opposition, depuis Damas. Alors l’ONU a attendu, alors que des gens mouraient.

Dans les villes dévastées du nord-ouest de la Syrie, parmi les décombres, des survivants ont volé Drapeaux de l’ONU à l’envers de dégoût. Une image montre les mots «nous sommes morts, merci de nous avoir laissé tomber» griffonnés sur une dalle effondrée dans une mer de béton brisé.

Dans un aveu frappant, le Coordonnateur des secours d’urgence des Nations Unies, Martin Griffiths a dit « Jusqu’à présent, nous avons laissé tomber les habitants du nord-ouest de la Syrie. Ils se sentent à juste titre abandonnés. À la recherche d’une aide internationale qui n’est pas arrivée. Mon devoir et notre obligation est de corriger cette défaillance au plus vite.

Les racines de cet échec dévastateur, mesuré en vies perdues, sont bien sûr en partie politiques – les agences de l’ONU ne voulant pas trop s’éloigner des faveurs du régime d’Assad – mais aussi une interprétation trop étroite du droit international. En 2014, en réponse au refus du gouvernement syrien d’autoriser des livraisons d’aide suffisantes de Damas dans les zones tenues par l’opposition dans le nord et le nord-ouest de la Syrie, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 2165, autorisant l’ONU et ses partenaires à utiliser quatre passages frontaliers spécifiés. Cette résolution était importante, car elle ouvrait la voie à l’acheminement incontestable de l’aide humanitaire par ces voies. Malheureusement, cela a également servi à enraciner une interprétation du droit international selon laquelle, dans le absence d’une telle autorisation, la fourniture d’aide humanitaire dans les zones contrôlées par l’opposition, en coopération avec les autorités locales, à partir de bases situées dans les pays voisins, est illégale. Cette interprétation a été contestée par des avocats internationaux en 2014, et elle a été contestée depuis (voir la compilation des ressources ici). Plus à ce sujet ci-dessous; mais pour l’instant, il suffit de dire que malheureusement, cette interprétation étroite du droit international semble avoir régné de manière persistante à l’ONU.

La Russie a toujours considéré l’opération transfrontalière comme une violation de la souveraineté de la Syrie, et donc – en raison du veto de la Russie au Conseil de sécurité – depuis 2014, l’autorisation du Conseil de sécurité de l’opération transfrontalière a diminué à chaque fois que la résolution est apparue pour le renouvellement. D’abord, deux passages frontaliers pendant douze mois, puis un seul – Bab al-Hawa dans le nord-ouest de la Syrie – pendant douze mois, puis Bab al-Hawa pendant six mois seulement. Et maintenant, la route de Bab al-Hawa est endommagée et, de toute façon, un seul point de passage est terriblement insuffisant pour transporter toutes les ressources et tous les équipements nécessaires pour sortir les gens des décombres.

Quelques jours après le tremblement de terre, les États-Unis ont annoncé qu’ils essaieraient de faire passer une résolution du Conseil de sécurité autorisant l’utilisation de plus de passages frontaliers. Cela devrait certainement être poursuivi, mais il y a deux problèmes avec cette idée. La première est que la Russie y opposerait probablement son veto. Depuis 2014, la Russie a fermement soutenu que l’opération transfrontalière est une violation de la souveraineté de la Syrie, et elle a constamment bloqué les efforts visant à l’étendre, voire même à la maintenir aux niveaux actuels. Lorsqu’en janvier de cette année, la Russie a accepté à contrecœur une résolution autorisant à nouveau Bab al-Hawa, elle a déclaré que la résolution « échouait[ed] refléter les aspirations du peuple syrien », qui attend du Conseil de sécurité qu’il respecte « l’intégrité territoriale et la souveraineté de la Syrie ». Il n’y a pas vraiment de raison de supposer que la Russie accepterait maintenant d’étendre l’opération transfrontalière.

Le deuxième problème, plus insidieux, de ce cours est qu’il avalise et enracine la même interprétation étroite du droit international qui a été enchâssée pour la première fois par la résolution 2165 en 2014 – à savoir que l’aide humanitaire ne peut être fournie sans le consentement de l’État hôte ou l’autorisation de l’autorisation du Conseil de sécurité. Même si cette assistance doit être acheminée sur un territoire non contrôlé par l’État d’accueil, de l’autre côté d’une frontière internationale, en coopération avec les autorités locales.

Comme suggéré ci-dessus, cela est de plus en plus contesté. Il est contesté sur un certain nombre de bases, notamment:

• que la fourniture d’une assistance humanitaire impartiale ne constitue pas une violation de l’intégrité territoriale d’un État hôte, ni une violation de toute autre règle du droit international ;
• que dans le cas des États non parties au Protocole additionnel II aux Conventions de Genève, le droit international humanitaire n’exige pas le consentement de l’État hôte pour que l’assistance humanitaire soit fournie (voir sur ce point Jack Sproson et Ibrahim Olabi) ; autre
• que même si la fourniture d’une aide humanitaire sans le consentement de l’État hôte est prima facie illicite, son illicéité peut être exclue pour des motifs de nécessité.

Il n’y a pas assez de place dans ce post pour aborder tous ces motifs, et en tout cas ils ont été bien couverts ailleurs. Cependant, ce qui semble particulièrement pertinent à considérer maintenant – au lendemain du tremblement de terre, avec des milliers de personnes blessées et sans nourriture, eau ou abri en plein hiver, même si la fenêtre de recherche et de sauvetage est fermée – est la question de nécessaire.

Selon le projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite de la Commission du droit international (CDI) et le projet d’articles sur la responsabilité des organisations internationales, la nécessité peut exclure l’illicéité d’un comportement qui violerait autrement une obligation internationale. La nécessité peut exclure l’illicéité du comportement d’un État ou d’une organisation internationale (c’est-à-dire l’ONU) si c’est le seul moyen de protéger un intérêt essentiel contre un péril grave et imminent.

La CDI n’a pas énoncé de manière exhaustive quel type d’intérêts peut être considéré comme « essentiel », afin de satisfaire à une exception de nécessité. Il a toutefois déclaré que l’intérêt peut être celui de « la communauté internationale dans son ensemble », et que cela pourrait inclure, par exemple, « d’assurer la sécurité d’une population civile » (ici, p. 80-83). Les spécialistes qui ont examiné quels types d’intérêts essentiels pourraient donner lieu à une circonstance de nécessité ont suggéré : « l’intérêt de la communauté internationale à voir respecté le droit d’une population civile à l’assistance humanitaire » ; ‘prévenir les souffrances graves de la population civile’; le « maintien de l’approvisionnement alimentaire de la population », et une « menace grave et imminente » pour une population civile telle que « la famine ou une épidémie dévastatrice ». Avec ces exemples à l’esprit, il est difficile de penser à une situation qui serait plus manifestement qualifiée d’intérêt essentiel de la communauté internationale, comme de donner lieu à un état de nécessité, que la nécessité de fournir une assistance humanitaire immédiatement après d’un tremblement de terre d’une durée d’un siècle dans une région déjà dévastée par plus d’une décennie de conflit.

Qui peut décider qu’une circonstance est une nécessité ? La nature même de la circonstance suggère que le temps presse, de sorte que la question ne se prête pas à une décision de la Cour internationale de Justice – sauf rétrospectivement, ce qui n’est guère utile aux agences des Nations Unies qui recherchent actuellement des conseils sur la manière de procéder. L’Assemblée générale pourrait adopter une résolution exprimant le point de vue de la communauté internationale concernant la nécessité de l’aide humanitaire (comme je l’ai soutenu précédemment), et en effet elle l’a fait dans le passé – voir les résolutions 49/21N (1994) et 71/93 (2016). La référence à la « nécessité » dans ces exemples n’était pas explicitement exprimée comme une circonstance excluant l’illicéité aux fins du droit international, mais cela ne signifie pas que les résolutions ne constituaient pas pour autant des affirmations collectives de la communauté internationale quant à la nécessité de l’assistance humanitaire en ces situations particulières.

Une voie plus immédiate et apparemment plus évidente serait que le Bureau des affaires juridiques de l’ONU fournisse de tels conseils. Ou, à défaut, que chaque agence des Nations Unies fasse cavalier seul et commande ses propres conseils juridiques, et agisse en conséquence.

Trois jours après le tremblement de terre, le secrétaire général de l’ONU, Antonio Guterres, a déclaré lors d’une conférence de presse que « de nombreuses agences de secours non onusiennes livrent déjà par d’autres passages », et qu’il serait « très heureux si, par rapport à l’ONU, il y avait sera la possibilité de le faire aussi en autant de traversées que possible ». Guterres deux jours plus tard stressé à nouveau qu’« il en faut beaucoup plus – et beaucoup plus vite », et que « le moment est venu d’explorer toutes les voies possibles pour acheminer l’aide et le personnel dans toutes les zones touchées ». S’il s’agissait d’un appel subtil aux agences des Nations Unies pour remettre en question le statu quo, il incombe maintenant à chaque partie du système des Nations Unies d’explorer ce qui est possible et de commencer à interpréter le droit international en faveur des Syriens, et non du régime d’Assad.